O skutkach braku kontrasygnaty

Jest kilka ustaw, generalnie dotyczących samorządów, w których zawarto zasadę, iż zobowiązanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego winno być opatrzone kontrasygnata skarbnika owej jednostki (albo głównego księgowego) – a więc osoby odpowiedzialnej za jej finanse. Art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi iż kontrasygnata taka potrzebna do skuteczności takiego zobowiązania. Analogicznie: art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 57 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Z kolei ustawa o finansach publicznych w art. 262 ust. 1 stanowi, że kontrasygnata skarbnika przy zaciąganiu kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji jest konieczna dla ważności tych czynności.

Warto zwrócić uwagę na pewne podstawowe rozróżnienie – brak kontrasygnaty na „zwykłym” zobowiązaniu skutkuje jego bezskutecznością. Brak kontrasygnaty na zobowiązaniach wymienionych w art. 262 ust. 1 ustawy o finansach publicznych skutkuje ich nieważnością. Nieskuteczność i nieważność stanowią dwie odrębne kategorie prawne. Przy nieważności – nie ma „zmiłuj”. Zobowiązanie jest nieważne, tak jakby – w praktyce – nie istniało. Nieskuteczność z kolei nie oznacza nieważności. Ba, nieskuteczna czynność prawna może być ważna. Może ją jednak podważyć osoba trzecia na drodze sądowej, o ile godzi w jej prawa.

Konsekwencjami braku kontrasygnaty skarbnika wielokrotnie zajmowało się orzecznictwo. I tak np. w wyroku z 15 grudnia 1999 r. (sygn. akt I CKN 304/98) SN uznał, że dopuszczalne jest późniejsze uzupełnienie kontrasygnaty skarbnika na umowie. Z kolei w wyroku SN z 16 lutego 2005 r. (sygn. akt IV CK 526/04) podkreślono powyższe rozróżnienie między nieważnością i bezskutecznością, wskazując iż nieważność ma miejsce tylko w przypadku konkretnych zobowiązań wymienionych w ustawie o finansach publicznych. Szczegółowe rozważania w tej sprawie zawiera wyrok SN z 17 lipca 2009 r. (sygn. akt IV CSK 117/09) – odnoszący się do sytuacji, w której umowa zawarta przez gminę nie została kontrasygnowana, a druga strona częściowo umowę wykonała. SN wskazał tam, że druga strona nie może powoływać się na wykonanie umowy w celu wymuszenia spełnienia świadczenia przez gminę. Przeciwnie, tylko wykonanie zobowiązań gminy z umowy pozbawiłoby ją możliwości powoływania się na brak kontrasygnaty. I dalej: „Dopóki przesłanka ta nie zostanie spełniona, dopóty istnieje stan zawieszenia; strony związane są umową, lecz powinny powstrzymać się od działań, które naruszyłyby uprawnienia drugiej z nich na wypadek spełnienia się przesłanki ustawowej. W razie ziszczenia się warunku ustawowego, powstaje skutek prawny danej czynności; definitywny brak udzielenia kontrasygnaty powoduje, że skutek prawny czynności w ogóle nie powstaje.” Warto jednak wspomnieć, że znaleźć można orzeczenia odmienne, np. wyrok SN z 27 marca 2000 r. (sygn. akt III CKN 608/98) gdzie stwierdzono, że „po spełnieniu świadczenia z umowy wzajemnej przez kontrahenta gminy powoływanie się przez nią na brak kontrasygnaty skarbnika, jako przyczynę odmowy zapłaty, jest bezskuteczne”.

Praktycznie każde zamówienie publiczne oznacza zobowiązanie finansowe, dlatego owa kontrasygnata jest problemem również zamówieniowym. Co prawda niewątpliwie nie stanowi ona czynności w postępowaniu, skarbnik/główny księgowy nie musi składać oświadczenia o braku przesłanek z art. 17 Pzp (choć charakter kontrasygnaty nie jest w przepisach wyraźnie wyłożony, nie ma wątpliwości, że nie wykracza dalej niż potwierdzenie zabezpieczenia odpowiednich środków na realizację zobowiązania pieniężnego oraz potwierdzenie wstępnej kontroli operacji – tak m.in. Izabela Vogelsinger w publikacji pokonferencyjnej UZP z 2013 r.; Andrzela Gawrońska-Baran w artykule w kwartalniku „Prawo Zamówień Publicznych” 2/2013 wymienia tylko pierwszy z tych elementów), jednak pamiętać o niej trzeba. I to nie tylko przy umowie. Oświadczenie o skorzystaniu z prawa opcji w ramach realizowanej umowy – będzie wymagać takiej kontrasygnaty (mimo iż jest de facto jednostronne). Ba, nawet przy zobowiązaniu o charakterze barterowym, kontrasygnata może być niezbędna, albowiem nawet i w tym wypadku powstają formalnie zobowiązania finansowe (jst działa w ramach budżetu, wystawiona faktura – nawet niepłacona w pieniądzu – musi znaleźć odzwierciedlenie w budżecie). Kontrasygnaty natomiast nie będzie wymagać umowa ramowa, która przecież nie pociąga bezpośrednio zobowiązania, a jedynie tworzy stosunek prawny, w ramach którego takie zobowiązania mogą powstać.

* * *
Autor: Grzegorz Bednarczyk
Tekst pierwotnie opublikowano na stronie autora: "W szponach zamówień" .

Wyszukiwarka przetargów publicznych biznes-polska.pl