Znaczenie pojęcia oferta

Na gruncie Pzp za ofertę uznaje się oświadczenie wykonawcy wyrażone w formularzu ofertowym, będące jednostronnym zobowiązaniem wykonawcy do wykonania oznaczonego świadczenia na rzecz zamawiającego, jeżeli oferta złożona przez wykonawcę wybrana została jako najkorzystniejsza oferta i z wykonawcą tym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego (zob. KIO/UZP 824/08; KIO/UZP 847/08, KIO/UZP 851/08, KIO/UZP 663/09; KIO/UZP 39/08; KIO/UZP 502/08; KIO/UZP 343/09). Na treść oferty składają się również dokumenty dotyczące przedmiotu zamówienia i jego wykonania. Przykładowo w przypadku zamówienia na roboty budowlane, jeżeli zamawiający przewiduje formę kosztorysowego wynagrodzenia, treścią oferty jest wyceniony przedmiar robót budowlanych (tzw. kosztorys ofertowy).

W wyroku KIO/UZP 1118/08 Krajowa Izba Odwoławcza wskazała, iż w przypadku formy wynagrodzenia kosztorysowego za treść oferty uznaje się również kosztorys ofertowy (wyceniony przedmiar robót budowlanych), gdyż na podstawie kosztorysu ofertowego wykonawca jednocześnie dokonuje wyliczenia wynagrodzenia oraz składa oświadczenie woli potwierdzające przewidziany do wykonania zakres robót budowlanych. Jeżeli załączony przez wykonawcę wraz z ofertą kosztorys ofertowy jest jedynym dokumentem, za pomocą którego wykonawca akceptuje pod względem ilościowym lub rodzajowym przedmiotowy zakres zamówienia określony przez zamawiającego, to w takim wypadku niezgodność treści takiego wykazu lub kosztorysu z treścią zawartego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wzoru stanowi niezgodność treści oferty z treścią specyfikacji w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp.

Należy zauważyć, że ustawodawca wielokrotnie w przepisach Pzp dokonuje rozróżnienia na ofertę oraz dokumenty nie będące ofertą. składne wraz z ofertą. Przykładowo zgodnie z art. 44 Pzp „Wykonawca składa wraz z ofertą oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu, a jeżeli zamawiający żąda dokumentów potwierdzających spełnianie tych warunków, również te dokumenty”. Ofertą nie są zatem oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu oraz dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu.

Rozróżnienia na ofertę i inne dokumenty nie będące ofertą ustawodawca dokonuje również w art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 87 ust. 1 Pzp. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Pzp zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, lub którzy nie złożyli pełnomocnictw, albo którzy złożyli wymagane przez zamawiającego oświadczenia i dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp, zawierające błędy lub którzy złożyli wadliwe pełnomocnictwa, do ich złożenia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich złożenia oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

Złożone na wezwanie zamawiającego oświadczenia i dokumenty powinny potwierdzać spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu oraz spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego, nie później niż w dniu, w którym upłynął termin składania (…) ofert.

Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 4 Pzp zamawiający wzywa także, w wyznaczonym przez siebie terminie, do złożenia wyjaśnień dotyczących oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp.

Oświadczenia i dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp to oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie:

1)        warunków udziału w postępowaniu,

2)        przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego

-          które zamawiający wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert.

Wymagane przez zamawiającego oświadczenia i dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp nie obejmują oferty, dlatego na podstawie art. 26 ust. 3 Pzp oferta nie podlega natomiast uzupełnieniu oferta. Przepisy Pzp nie przewidują bowiem wezwania wykonawcy do powtórnego złożenia oferty. Zamawiający na podstawie art. 87 ust. 1 Pzp w toku badania i oceny ofert zamawiający może natomiast żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert, z tym że niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści.

Wyjątkiem w tym zakresie jest art. 87 ust. 1a Pzp, który dopuszcza w postępowaniu prowadzonym w trybie dialogu konkurencyjnego w toku badania i oceny ofert zamawiający możliwość żądania od wykonawców sprecyzowania i dopracowania treści ofert oraz przedstawienia informacji dodatkowych, jednakże z wyłączeniem dokonywania istotnych zmian w treści ofert oraz zmian wymagań zawartych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

Podkreślić należy, iż w wyrokach KIO/UZP 864/08, KIO/UZP 944/08, KIO/UZP 1090/08, KIO/UZP 412/09, KIO/UZP 455/09 Krajowa Izba Odwoławcza, odnosząc się do zagadnienia pojęcia „oferty” zwróciła uwagę, iż zamawiający nie może żądać na podstawie art. 87 ust. 1 Pzp wyjaśnień dotyczących oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp (por. KIO/UZP 864/08, KIO/UZP 944/08, KIO/UZP 1090/08, KIO/UZP 412/09, KIO/UZP 455/09), gdyż przepis ten dotyczy oferty. Żądanie złożenia wyjaśnień dotyczących oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 Pzp przewiduje natomiast art. 26 ust. 4 Pzp.

Treścią oferty w odróżnieniu od jej formy jest merytoryczna zawartość oferty, dlatego zastosowanie art. 87 ust. 1 Pzp powinno dotyczyć wyłącznie ustalania prawidłowej wykładni oświadczenia woli wykonawcy. Zamawiający nie ma natomiast obowiązku wyjaśniania treści oferty w sytuacji, gdy stwierdzi, że oferta podlega odrzuceniu (np. została złożona przez wykonawcę wykluczonego z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub niezaproszonego do składania ofert).

Ponieważ ofertą nie są: oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu oraz dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu, w art. 20 ust. 1 Pzp ustawodawca wyróżnił czynności polegające na ocenie spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz czynności polegające na badania i ocenie ofert.

Ocena spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu jest oparta na składanych wraz z ofertą lub wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oświadczeniu o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu oraz dokumentach potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Czynność badania ofert dotyczy wyłącznie badania treści merytorycznej złożonej oferty, a nie oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu oraz dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu.

Wyraźne rozróżnienie pojęcia „oferty” oraz innych dokumentów nie będących ofertą występuje w trybach ograniczonych. Przykładowo w trybie przetargu nieograniczonego wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym wykonawca składa oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu, a jeżeli zamawiający żąda dokumentów potwierdzających spełnianie warunków, również te dokumenty (art. 50 ust. 1 Pzp). Ocena spełniania warunków udziału w postępowaniu dokonywana jest natomiast na podstawie złożonych wraz wnioskiem o dopuszczenie do udziału w przetargu ograniczonym: oświadczeniu o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu, a jeżeli zamawiający żąda dokumentów potwierdzających spełnianie warunków, również tych dokumentów. Dopiero po dokonaniu oceny spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu, zamawiający zaprasza do składania ofert wykonawców, którzy spełniają warunki udziału w postępowaniu, w liczbie określonej w ogłoszeniu zapewniającej konkurencję, nie mniejszej niż 5 i nie większej niż 20.

Podkreślić również należy, iż nadanie w jednym akcie prawnym (ustawa - Prawo zamówień publicznych),  różnym pojęciom (oferta, oświadczenie o spełnieniu warunków udziału w postępowaniu, dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu) jednego znaczenia, przeczyłoby zasadom techniki prawodawczej.

Na znaczenie pojęcia „oferty” zwrócił uwagę Urząd Zamówień Publicznych w komentarzu „Instytucja odrzucenia oferty ze względu na niezgodność jej treści z treścią SIWZ (art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp) - przykłady nieprawidłowości wykrywanych w toku kontroli przeprowadzanej przez Prezesa UZP” (zob. Informator Urzędu Zamówień Publicznych Listopad 2009 r. Nr 5) , w którym stwierdził, iż „Kwestia zakresu pojęciowego „treści oferty” była już przedmiotem analizy Krajowej Izby Odwoławczej zawartej w wyroku z dnia z dnia 8 czerwca 2009 r. (sygn. akt KIO/UZP 663/09), w którym skład Izby wskazał, że: „Treść oferty należy rozumieć jako treść zobowiązania wykonawcy do zgodnego z żądaniami zamawiającego wykonania zamówienia. Na tak rozumianą treść oferty składa się nie tylko sam formularz ofertowy (czy ściślej: wyrażone w nim oświadczenie woli wykonawcy), ale również wszystkie dookreślające i precyzujące zobowiązanie wykonawcy, a składane wraz z formularzem ofertowym dokumenty (np. plany, rysunki, projekty, kosztorysy... itp.)”.

Za dokumenty dookreślające i precyzujące zobowiązanie wykonawcy nie można zatem uznać oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego.

Podkreślić należy, iż w dalszej części uzasadnienia wyroku KIO/UZP 663/09 Krajowa Izba Odwoławcza jednoznacznie wskazała, iż „Na treść oferty nie składa się oświadczenie wykonawcy czy inne dokumenty potwierdzające np. stan jego rachunku bankowego czy przebyte doświadczenie zawodowe. Co do zasady dokumenty te potwierdzają podmiotowe cechy wykonawcy, które uprawdopodabniają, iż jest zdolny do wykonania zamówienia o wymaganym stopniu komplikacji i rozmiarach, same w sobie nie stanowią jednak żadnego zobowiązania dla wykonawcy, że przy wykonywaniu zamówienia będzie np. używał osób lub sprzętu, który wykazał dla potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu”. W odniesieniu do składników, które mieszczą się w pojęciu treści oferty wart przytoczenia jest również fragment uzasadnienia wyroku KIO/UZP 412/09, w którym Krajowa Izba Odwoławcza wskazała, że: „Dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu nie stanowią treści oferty”.

* * *

Autor: Józef Edmund Nowicki