O „demagogiczności opinii jakoby odwołania spowalniały udzielanie zamówień”

W ostatnią środę trafiłem na portalu WNP na artykulik pod niezmiernie intrygującym tytułem: „Przetargi? Jesteśmy mistrzami”. W tym tekście zawarto krótkie podsumowanie porównania oceny sprawności rozpatrywania odwołań w różnych krajach Unii Europejskiej (jednego z tematów omówienia raportu KE z przeglądu stosowania dyrektyw zamówieniowych w krajach UE, zawartego na stronie UZP). Podkreślono tam, iż Polska i Słowacja są w tym zakresie najszybsze. Co najciekawsze, posłużyło to stwierdzeniu (przywołanemu jako ocena wyrażona przez Prezesa UZP): „Te dane dowodzą, że demagogiczne są opinie jakoby odwołania spowalniały udzielanie zamówień i stanowiły przeszkodę w sprawnym wydawaniu pieniędzy”.

 

Czy faktycznie twierdzenie, że odwołania spowalniają udzielanie zamówień to tylko demagogia? W pierwszych słowach poprzedniego tekstu wspominałem o podpisaniu umowy w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego po półtorej roku od jego ogłoszenia. Otwarcie ofert nastąpiło w połowie lutego, wybór oferty najkorzystniejszej na początku kwietnia, podpisanie umowy ostatniego dnia października. Zatem od wyboru (pierwszego) do umowy upłynęło 7 miesięcy. Oczywiście, przyczyn tak długiego czasu jest kilka, w tym przede wszystkim kiepska sytuacja na rynku budowlanym. Ale nie można twierdzić, że odwołania nie miały na to wpływu, bo przez te 7 miesięcy czterech wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniu, wniosło dziewięć odwołań i dwie skargi do sądu okręgowego.

I cóż z tego, że odwołania te były rozpatrywane w terminach zbliżonych do owych magicznych 14 dni (od 15 do 19 dni, z wyjątkiem dwóch odwołań, z których jedno stało się bezprzedmiotowe – 8 dni, a drugie zostało wycofane przez odwołującego – 10 dni)? Problem w tym, że z tych dziewięciu odwołań jedynie trzy można określić mianem sensownych – takich, które nie podlegały odrzuceniu i były złożone faktycznie w celu zmiany sytuacji wykonawcy w postępowaniu (jedno z czystej ostrożności, bo składał je wykonawca wygrywający, domagając się odrzucenia ofert przegrywających). Pozostałe zaś albo były oczywiście spóźnione (domaganie się odrzucenia ofert konkurencji nie po pierwszym wyborze najkorzystniejszej oferty, ale po kolejnych), albo były składane wyłącznie w celu uniemożliwienia (opóźnienia) podpisania umowy.

 

Najbardziej znamienne są tu dwa odwołania, w których wykonawcy zarzucali zamawiającemu złamanie przepisów Pzp poprzez wykonanie wyroków KIO (czynność zamawiającego była nieuprawniona, albowiem od wyroku KIO przysługuje skarga do sądu). Jedynym celem tych odwołań było opóźnienie podpisania umowy; jednocześnie wykonawca składał skargę do sądu z wnioskiem o zabezpieczenie i liczył, że sąd ustanowi to zabezpieczenie przed zakończeniem postępowania odwoławczego i kontroli uprzedniej. Był też wykonawca, który w pierwszej ocenie ofert uplasował się na ostatnim, czwartym miejscu. Odwołania nie złożył. Natomiast później czterokrotnie składał odwołania na kolejne wybory, domagając się odrzucenia konkurencyjnych ofert, mimo iż odwołania te były oczywiście spóźnione.

 

Czy postępowanie nie zostało za sprawą odwołań nadmiernie przedłużone? Każde z takich oczywiście absurdalnych odwołań zatrzymywało postępowanie – umowę można zawrzeć dopiero po zakończeniu kontroli uprzedniej, kontrola jest wszczynana dopiero po zakończeniu drogi odwoławczej, a w przypadku wpłynięcia odwołań później – z marszu wstrzymywana (w przedmiotowym postępowaniu oprócz paru dni w czerwcu, faktyczna możliwość wszczęcia kontroli pojawiła się dopiero po siódmym odwołaniu, w sierpniu – a kolejne dwa odwołania kolejno ją wstrzymywały). Ba, jej termin liczy się ponownie od dnia uzupełnienia dokumentacji, a każde odwołanie to kolejna porcja papierów. W przedmiotowym przypadku te odwołania wydłużyły postępowanie o miesiące, a to z kolei wydłużenie miało wpływ na wycofywanie się poszczególnych wykonawców z podpisania kontraktu.

 

W czym problem? Raczej nie w samej Izbie, ale w ustawie. W ustawie, w której mamy co prawda zasadę koncentracji środków odwoławczych, ale w której nie mamy żadnych mechanizmów umożliwiających przeciwdziałanie obchodzeniu tej zasady. Wykonawcy mogą używać odwołań do opóźniania podpisania umowy i właściwie nic nie stoi na przeszkodzie, by nawet nie szukali pretekstu, ale składali odwołania bez żadnego powodu – jeśli to jest tylko w ich interesie. Lekarstwo? Być może należałoby przewidzieć w ustawie rozpatrzenie z urzędu odwołania w zakresie przesłanek odrzucenia na posiedzeniu bez udziału stron, niezwłocznie po jego wpłynięciu (lub uzupełnieniu braków formalnych). Z możliwością odrzucenia odwołania w przypadku oczywistego zaistnienia przesłanek ku temu. Mogłoby to być szybsze niż rozpatrzenie przez KIO wniosku o zgodą na zawarcie umowy przed wydaniem orzeczenia, który zresztą musi być uzasadniony odwołaniem do bardzo ważnych interesów. Tak ważnych, że możliwych do uzasadnienia wyłącznie w przypadku, gdy zamawiający stoi już pod ścianą.

 

Wyżej napisałem, że problem nie jest w samej Izbie… Ta też ma swoje za uszami ;) Zastanawiające jest na przykład to, że te sensowne odwołania były rozstrzygane w terminie 15 dni, w bezsensownych zaś orzeczenia były wydawane po dłuższym okresie (17-19 dni). Wydawałoby się, że powinno być odwrotnie. Także czas oczekiwania na uzasadnienie wyroku w jednym wypadku wyniósł (mimo natarczywych monitów) aż 20 dni od jego ogłoszenia – odwołanie zostało uwzględnione, ale w zakresie jakich zarzutów i na jakiej podstawie prawnej – można było dowiedzieć się dopiero z uzasadnienia. Co prawda problem wynikał z faktu złożenia zdania odrębnego przez przewodniczącego składu, który zwykle pisze wyrok – i zapewne trudno było taki wyrok pisać „wbrew sobie”. Nie zmienia to jednak faktu, że wyrok powinien być po trzech dniach, a każdy dzień w tym postępowaniu był bardzo cenny, a kasa, o którą chodziło – ogromna.

 

Może więc nie mówić o demagogii? Pomijam już fakt, że wiele elementów w owym podsumowaniu sprawności polskiego KIO zostało zlekceważonych. Prezes chwali się tym, jak mało odwołań jest zaskarżanych… Cóż, może by też wspomnieć, że powodem jest zaporowy wpis od skargi? Prezes chwali się tym, jak krótkie postępowania są poniżej progów unijnych… A może by też wspomnieć, że wykonawcy w tych postępowaniach zostali w ogromnym zakresie pozbawieni dostępu do środków ochrony prawnej? Ale ja tu już chyba o tym kiedyś pisałem…

 

* * *
Autor: Grzegorz Bednarczyk
Tekst pierwotnie opublikowano na stronie autora: "W szponach zamówień